01 diciembre 2021
El programa Next Generation EU, una oportunidad para la transformación de Europa
Por: José Luis Escario

Por José Luis Escario, investigador asociado de la Fundación Carolina, miembro del Consejo de Asuntos Europeos de la Fundación Alternativas y Aspen España Fellow.


La Fundación Alternativas y la Friedrich-Ebert-Stitfung presentaron recientemente una nueva edición del informe que anualmente realizan sobre “El estado de la Unión”. Es importante que una fundación española y otra alemana den la oportunidad, anualmente, a autores de distintos países de compartir sus puntos de vista sobre los temas más candentes de la agenda europea.

Este año, bajo el título de “Una Europa en transición”, el informe se agrupa en torno a tres grandes bloques: la democracia europea y la ya iniciada Conferencia sobre el futuro de Europa, la puesta en marcha del programa Next Generation EU (NGEU) y un tercer bloque sobre salud, migraciones y política exterior. En estas líneas me centraré sobre ciertos aspectos del segundo bloque, el económico, que es en el que he tenido la oportunidad de participar, junto a otros autores.

Durante la última década, la UE ha tenido que enfrentarse a varias de crisis. A la de deuda soberana en 2009, le sucedieron la de los refugiados y la del Brexit. El anterior presidente de la Comisión, Jean Claude Junker, llegó en algunos momentos a hablar incluso de una “crisis existencial” de la UE.

Sin embargo, la irrupción de la Covid-19 enfrentó a Europa y al mundo a un desafío inédito hasta la fecha, el de la paralización de la economía como consecuencia de las restricciones de los países al movimiento de personas y mercancías.

Otro rasgo importante de la crisis actual, que la distingue de la vivida en 2009, es que no puede ser achacable, en ningún caso, a comportamientos de política económica. Al tratarse de un shock exógeno, no cabe alegar razones de “azar moral” (moral hazard), como hicieron algunos Estados miembros (EE.MM) durante la crisis de deuda soberana.

En aquella ocasión, la UE apostó por políticas de mayor disciplina fiscal y de endurecimiento en la aplicación de las reglas fiscales contenidas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) previsto en el Tratado de Maastricht. Se enfatizó en la dimensión preventiva y correctiva de este último y se aumentaron los poderes de vigilancia de la Comisión sobre los presupuestos de los EE.MM.

Una mayor austeridad en el gasto público fue la condición para que los EE.MM con dificultades de financiación en los mercados pudieran acceder a programas de asistencia financiera y al fondo de rescate.  

Al otro lado del Atlántico, sin embargo, se puso en marcha el plan de estímulo de Obama de 2009-2010, por un monto de 831.000 millones de dólares. A la postre, la aplicación de políticas monetarias y fiscales expansivas posibilitaron una recuperación económica más rápida en EE.UU., con tasas de crecimiento y de creación de empleo sustancialmente superiores a las de la zona euro.

Ante la crisis de la Covid-19, sin embargo, la estrategia de la UE ha dado un giro de 180 grados, lo cual va a llevar a un ritmo de reactivación económica y de recuperación de los niveles de PIB precrisis mucho más rápidos que en el caso de la Gran Recesión (aunque a ritmos diferentes entre los EE.MM). El Banco Central Europeo no tardó, esta vez, en presentar un programa temporal de compra de deuda soberana para garantizar la estabilidad de los mercados financieros y contribuir a crear unas condiciones de financiación favorables para los EE.MM. El BEI, por su parte, movilizó rápidamente importantes cantidades de dinero con el fin de facilitar la financiación empresarial. Y la Comisión aprobó el fondo SURE de apoyo a los sistemas nacionales de protección temporal de empleo, como los ERTE en España.

Pero pronto se advirtió que iba a ser necesario, además, poner en marcha un gran paquete de inversión pública, con vocación de catalizar importantes cantidades de inversión privada, como motor de una estrategia de crecimiento sostenible e inclusivo.

En julio de 2020 el Consejo Europeo aprobó, tras duras negociaciones, el programa Next Generation EU (NGEU). Está dotado con 750.000 millones de euros, de los cuales 390.000 son transferencias directas y 360.000 préstamos en condiciones muy favorables. Con el NGEU se posibilita que la UE financie, en unas cantidades sin precedentes, las inversiones necesarias para los planes nacionales de recuperación que van a llevar a cabo los EE.MM.

Para ello, ha sido necesario suspender la aplicación de las referidas normas fiscales (PEC), que durante la anterior crisis habían actuado como un “corsé” de las políticas económicas de los EE.MM. También ha habido que superar otro de los grandes tabúes de la integración europea hasta la fecha: el de la mutualización de la deuda. El NGEU ha desempolvado la vieja discusión de los eurobonos, aunque ahora habría que hablar más bien de “coronabonos”, pues limita dicha mutualización a las actuaciones necesarias para hacer frente a las consecuencias económicas de la Covid-19.

Mutualización que, además, tiene carácter “europeo”. El hecho de que sea la Comisión, y no los EEMM, quien emita deuda le permite a aquélla actuar como un “Quasi-Tesoro” europeo, con capacidad de captar grandes cantidades de dinero en los mercados en nombre de la Unión. Y con gran éxito, por cierto, como bien lo han demostrado las dos emisiones realizadas hasta la fecha, en las que la demanda de los bonos europeos ha sido siete veces superior a la oferta. Además, esta fórmula permite que todos los EE.MM se beneficien de la calificación de triple A de los bonos europeos y, por ende, de unos costes de financiación muy ventajosos.

Para el repago de la deuda generada a través del NGEU se ha previsto la implantación escalonada de impuestos europeos, aunque la cesta de nuevos gravámenes queda aún por concretar por parte de los EE.MM. De salir adelante, esto supondría un hito muy importante en la construcción europea, ya que supondría instaurar un flujo de ingresos permanente para la UE, que perdurará aún después de haber devuelto la deuda contraída con motivo de la pandemia.

Pero, ante todo, hay que resaltar que el NGEU no es simplemente un fondo de solidaridad. Se trata de un poderoso instrumento para acelerar la transición verde y digital de los EEMM. Así, los planes nacionales de recuperación y resiliencia que han presentado éstos deben dedicar, como mínimo, a los objetivos climáticos un el 37% de los fondos y a la digitalización un 20%. Esto es coherente con el gran programa de la Comisión para los próximos años, el Pacto Verde Europeo, que va a suponer una transformación de muchos aspectos de la economía.

Por otro lado, no hay que olvidar que la negociación del NGEU es fruto de un acuerdo entre los países del Norte y los países del Sur de la UE, por el cual los primeros consienten que se produzcan transferencias en favor de los segundos a cambio de reformas estructurales. Reformas que dependerán también de los cuellos de botella propios de cada economía de los EE.MM. De ahí la importancia que han jugado “las Recomendaciones Específicas por País” del Semestre Europeo en la redacción de los planes nacionales. Y es de suponer que lo continuarán haciendo a la hora de supervisar la ejecución de los mismos.

No hay que olvidar que los EE.MM tendrán que pasar un examen continuo para que los fondos se vayan liberando progresivamente. Y, probablemente, del buen hacer en esta fase de implementación de los planes dependa el que el NGEU, fondo creado ad hoc para hacer frente a las dificultades derivadas de la pandemia, se convierta en un fondo de carácter permanente capaz de financiar las inversiones públicas necesarias en otras coyunturas de recesión. En todo caso, esperemos que no se deje escapar una oportunidad tan importante como la que brindan los fondos NGEU para modernizar las economías europeas.

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